“传闻中的封杀文件仍未下发。”5月4日，一位接近体彩机构的消息人士告诉《财经国家周刊》记者。
4月中旬，业内盛传彩票监管部门将于月底下发文件，规范并叫停非彩票机构利用互联网、手机、电话等方式进行无纸化彩票销售业务。
这意味着，目前无纸化彩票销售市场上的100多家相关企业将面临出局的境地。传闻旋即在业内引起一阵恐慌。
4月22日，距离《彩票管理条例实施细则(草案)》(以下简称“条例细则”)公开征求意见截止日期还有3天时，民建北京企业委员会委员、中国彩票行业沙龙创办者苏国京上报了一份文件，汇总对《条例细则》部分条款的意见，提出了针对无纸化彩票监管和发展问题的建议，还包括一份“中国无纸化彩票发展调研报告”。
该文件通过当面递交、挂号邮寄、民建中央转送、全国政协“社情民意”等多个渠道，上报到财政部、民政部和国家体育总局对应司处，同时抄送中国福利彩票发行管理中心和国家体育总局体育彩票管理中心。
“彩票行业内企业及时、自发地向政府主管部门提出了意见和建议。这在彩票行业20多年的历史里，还是第一次。”苏国京对《财经国家周刊》记者说。
再传“封杀令”
这并非无纸化彩票行业第一次面临生死考验。3年前的那个冬天，对互联网彩票从业者来说同样印象深刻。
2007年11月6日，财政部与公安部、民政部、信息产业部、国家体育总局五部委联合下发公告(36号文)，要求各类非彩票机构主办的网站，必须一律停止彩票销售业务，还要求整顿彩票机构利用互联网销售彩票业务，严厉查处和打击利用互联网非法销售彩票行为。
当年12月24日，财政部、民政部、国家体育总局三部委又下发了《关于彩票机构利用互联网销售彩票有关问题的通知》的84号文，要求已经利用互联网开展彩票销售业务的彩票机构及其网站，自通知下发之日起，一律停止利用互联网销售彩票。
连续两个文件的出台，在彩票行业引起震荡，多家互联网彩票企业关停整顿。上海、重庆等授权合作单位较多的福彩发行中心，均将相关销售渠道接口予以封停。
不过，也有一些企业对规定条款有不同的理解，认为自己并非文件所指的销售机构，不在文件约束范围内。相当数量的公司只短暂停运了一段时间，或以“改头换面”的形式继续进行网络销售。
有业内人士认为，当时这两个文件所依据的《彩票发行与销售管理暂行规定》属于行政规定，而非正式法律，公安机关和工商行政单位等执行机构并无有力的执法依据。[您如何看待所谓业内人士的这种说法？]
时隔两年，三部委再次将规范无纸化彩票销售提上日程。这次的执行力度将有很大不同——国内第一部系统规范彩票管理工作的行政法规《彩票管理条例》已于2009年7月1日施行，使得类似规定变得有法可依。
今年传闻中的“封杀令”即缘于此。
前述消息人士说，中国福利彩票发行管理中心和国家体育总局体育彩票管理中心已经在4月接到下发的文件。
其中一份文件强调“支持彩票机构开辟新的销售渠道”，提出要规范电话、手机投注，并会同民政部、体育总局加强专网、互联网销售研究。
另外一份文件则提到“规范彩票发行销售行为”，将彩票机构以外的任何单位或个人擅自利用电话、互联网等方式销售彩票的，视为非法彩票销售活动，必须一律停止。而彩票管理单位通过电话、互联网销售彩票却未经过财政部审批的，也要一律停止。[您如何看待无纸化彩票在中国的发展前景？]
同时，各省级财政、民政及体育行政部门组织力量，按照电话、互联网地址登记注册备案属地化原则，在本行政区内擅自利用电话互联网销售彩票的行为开展专项清查，配合公安机关和工商行政管理机关依法进行查处。
“将两份文件连起来看，有先治理再发展的含义。”该消息人士表示，“其实政府监管部门没有将无纸化彩票写入条例，是希望预留一定的发展空间。此次文件的内部下发也有征求意见的意味，并未继续下到省市级彩票管理中心。”
即便如此，这样的消息也足以令经历过“封杀”事件的业内人士心慌，何况传闻中还有新的类似文件要下发。但另一方面，无纸化彩票市场的混乱状态，又使得从业者对明确的监管充满期待。
“无论政府部门是否下发‘封杀’文件，作为阳光产业和公益事业，无纸化彩票行业都需要规范、监管，并得到社会的承认。”苏国京说。
“私庄”等行业乱象
“虽然无纸化是未来发展趋势，但目前这个行业确实有比较混乱的地方。随便搞几个投注终端就能做无纸化彩票，在目前的环境下出现问题并不奇怪。”一位无纸化彩票业内人士对记者说。
根据苏国京的介绍，当前主要问题是行业从业者良莠不齐，彩票销售的授权趋于泛滥。原本有些省只应有一个无纸化接入平台，但现在很多拿到省级彩票中心授权的企业，又向下发展到三、四级的合作伙伴。这些人全都跑去和运营商、银行、中国银联等进行合作，这样的体系很难监管。一旦出现问题，将造成很坏的社会影响。
甚至有的网站还打着“中国国家彩票管理总局”这种根本不存在的部门作为授权旗号，在此情形下，特别容易出现“私庄”等问题。
所谓“私庄”，又叫做“吃单”，就是在彩民投注后并未处理彩票订单，而是将投注金截留建立“黑彩池”，或者用户中奖后称订单没有成功处理，进而私吞奖金的做法。
在一些真实的案例中，很难分辨彩票销售公司是操作失误还是私自截留了奖金。在湖北省的一个案件中，徐先生通过手机进行双色球彩票投注，即便接到了银行的投注扣款回执，却仍被彩票发行机构告知投注交易未成功，无法兑现中得的1000万元奖金。
“很多‘私庄’的原则就是小奖赔，大奖跑。”苏国京表示，“因为缺乏有效监管体系和技术标准等问题，目前私庄现象并不容易杜绝。”
随着国内彩票玩法逐渐从大额偶发奖金转变成小额频发奖金，销售企业截留投注订单而自身承担的风险越来越小，建立“黑彩池”也不会有任何损失。
实际上，对于正规的无纸化彩票销售来说，利润并没有外界想象的那样暴利。目前中国彩票主要的返奖率为50%(部分彩票为65%)，另有35%作为公益金上缴，剩余15%作为发行费用，由发行销售机构与无纸化彩票企业分成。正常销售一注彩票的利润为7%，还要维持硬件成本、宣传推广费用、人力资本等成本。
除“私庄”外，在无纸化彩票市场上，还存在彩票资金流失、非法赌博、诈骗、向未成年人出售彩票等不规范现象，给整个行业的发展和彩民群体都带来一定的负面影响。
然而，2009年出台的《彩票管理条例》，以及最近的《条例细则》，都没有将无纸化彩票销售的规定纳入其中。一种观点是，企业并非彩票行业发行销售的主体，没必要在条例中对其进行约束。另一种观点认为，监管者是有意为市场留有一定的发展空间。
对此，财政部综合司彩票管理处处长娄曲果表示，互联网和手机投注等属于新的发行销售方式，存在资金安全和对未成年人不良影响的问题。若要写进《条例细则》，应由发行机构来提出申请，请专家评审和论证，经过相关行政立法程序。
“无纸化是一种新的销售方式，能满足市场上的不同需求，但作为监管和审批单位，我们不好提出来，应当上报到发行机构，由他们来提出申请。”娄曲果告诉《财经国家周刊》记者。
悬而未决的问题
在苏国京上报的文件中，有行业公司指出，目前彩票的销售过于依赖传统的销售渠道(彩票店)，用户相对比较低端，而将彩票销售渠道向互联网和手机拓展，可以覆盖更多的、更加高端的用户群体，真正筹集社会闲散资金，达到“富人帮助穷人”的目的。
针对目前行业中存在的资金归集及安全、购彩凭证、企业的属地化管理等问题，行业公司也根据自身经验，提出相应的解决方案和建议，比如借助数字签名解决无纸化彩票的安全问题和凭证问题，按照公司的运营资本、人数、技术力量等指标制定行业准入机制，采取按照区域中心实行报备制度等。
“很多问题并不是无法解决的，甚至已经在行业里解决了，最重要的是在发展中解决问题，不要停。”一位无纸化彩票销售公司负责人说。
2009年，中国彩票市场的总销量为1324亿元，其中互联网、手机、电话等无纸化投注的年销售量已达到50亿元，且具有很大的增长空间。
此外，与传统渠道相比，无纸化彩票销售亦被投资者看好。目前大多数行业内企业也都通过风险投资来维持企业运营，IDG、红杉资本等著名投资机构均投身其中。
但另一方面，彩票行业相对敏感，容易引发社会问题，因此首先要确保规范管理和安全。
“现在条例中没有说互联网等方式不行，但明确的是必须要报批，由体彩中心或福彩中心作为发行机构来提出申请，由民政部或国家体育总局作为主管部门来审核，财政部作为监管部门审批，才是合法的。”娄曲果表示，“目前市场上互联网彩票企业都是违法或者违规的。”
“这个行业目前存在一些悬而未决的问题，对整个彩票行业产生了很大的负面影响。”前述消息人士对记者说，“但叫停无纸化售彩可能走向另一个极端，这部分购彩群体有可能转到网站客户端、某些公司和个人发起的网络合买等途径，存在更大的风险和危害性。大量资金也有流向黑市的风险。”
《财经国家周刊》记者了解到，财政部条法司正在对《条例细则》公开征求的意见进行梳理研究和进一步修改，按照立法行政规章来履行程序。“一些合理的意见我们也在考虑，还需要进一步摸索和论证。”
